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          全國人大常委會執法檢查組關于《安全生產法》實施情況的報告 | 存在問題:?管生產不管安全、風險分級好看不好用、重大隱患判定不嚴謹

          2024-1-03     

          全國人民代表大會常務委員會執法檢查組

          關于檢查《中華人民共和國安全生產法》

          實施情況的報告

          (節選)

          法律實施存在的主要問題

            盡管全國安全生產形勢總體穩定向好,執法檢查發現,重點行業、重點領域安全生產形勢依然嚴峻復雜,安全生產法規定的重要制度在部分地區、部分企業落實不力,今年以來重特大事故有所反彈。截至11月底,全國發生重特大事故15起、死亡279人,同比增加6起、92人。其中,寧夏銀川富洋燒烤店“6·21”特別重大燃氣爆炸事故是新中國成立以來死亡人數最多的燃氣事故。安全生產工作距離法律要求,距離改革發展目標和人民期待還有差距,安全生產依法治理、綜合治理、系統治理、源頭治理任重道遠。
           ?。ㄒ唬﹥壬鷦恿Σ蛔?,生產經營單位主體責任虛化
            安全生產責任制是安全管理的核心。實際工作中,受經濟效益驅動,生產經營單位安全發展紅線彈性大,安全生產工作“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”。
            1. 全員安全生產責任制落實不到位。一些企業建立起來的全員安全生產責任制與安全生產法的要求還有較大差距,“安全壓力逐級遞減,安全責任落實不下去”的問題比較突出。有的企業主要負責人習慣當“甩手掌柜”,不重視建章立制的法定“一把手工程”,安全生產管理規章制度和操作規程缺失或不實用,安全員人數少、專業能力弱,內部安全管理機構形同虛設;管生產不管安全、企業技術負責人安全管理地位低,現場管理混亂;沒有做到安全生產責任制全員全崗位覆蓋,安全生產主體責任還未壓實到“最后一米”。
            2. 雙重預防機制問題突出。新修改的安全生產法堅持預防為主,確立風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制,為從源頭上防范化解重大安全風險、防止和減少生產安全事故豎起兩道屏障。從執法檢查和事故發生情況看,雙重預防機制尤其是風險分級管控制度還在推行中,落實這項重要制度還存在很多問題,安全生產治理模式還沒有完全實現向事前預防轉變。一是企業對雙重預防機制認識不到位,缺乏建立機制的主動性。有的省份建立雙重預防機制的生產經營單位僅有1萬余家;有的企業認為雙重預防是不必要的重復工作;有的企業不知道如何建立風險分級管控制度;有些小微企業認為這只是對重點行業重點企業的要求。二是風險分級管控制度質量不高,好看不好用。有的企業沒有全員參與,有的對危險源辨識不充分、風險評估不全面、分級不準確,有的建立風險管控制度后,“一勞永逸”,不進行動態管理,導致風險管控管不住風險。三是風險分級管控和隱患排查治理銜接不夠。要么把風險分級管控和隱患排查治理割裂開來,“重治理輕防控”;要么把風險分級管控等同于隱患排查治理,“重創建輕運行”,雙重預防機制沒有真正浸入企業生產經營、標準化建設全過程,安全管理制度和實際運行“兩張皮”。有的企業為追求經濟效益,隱瞞重大事故隱患,不向監管部門和職工大會或者職工代表大會報告排查治理情況,該停產停業的不停產停業,積累新的事故隱患。
            3. 綜合防范能力較弱。一些生產經營單位不按安全生產法第23條規定提取和使用安全生產費用,提取不足、超范圍使用時有發生,設備不定期檢測、維護保養,搞技改“馬拉松”帶病生產,事故隱患大量存在;未向從業人員提供符合國家標準或者行業標準的勞動防護用品,安全生產教育培訓與生產實際脫節,尤其是吊裝、動火、有限空間作業等事故多發領域,培訓針對性不強;一些企業單位應急預案編制流于形式,缺乏實用性;應急演練重“演”輕“練”,走過場、做樣子,員工未完全掌握應急避險知識和自救互救技能,事故應對處置和救援能力差。檢查抽查發現,小微企業安全管理水平整體相對較低,多存在制度不健全、員工不穩定、教育培訓和勞動保護不到位的痛點難點。2022年1月至2023年5月,在全國法院審結一審危害生產安全犯罪刑事案件中,危險作業罪2128件,數量最多,占總數的48.67%。
            此外,非煤礦山中80%以上是小型礦山,安全生產基礎差;建筑施工轉包、掛靠與無證上崗、設備脫離監管等問題并存,制造監管“真空”;人民群眾身邊不符合安全標準的燃氣“灶、管、閥”大量存在,瓶裝液化石油氣“黑網點”、“大瓶充小瓶”、“倒氣”銷售問題仍未根治,嚴重危害生產安全。

            (二)精準監管尚未破題,監管成效有待提升
            安全生產法修改兩年來,各級政府認真貫徹實施安全生產法,取得積極成效,但也暴露出監管責任邊界不清、力量不足、成效不穩等短板弱項。
            1. 綜合監管、行業監管、屬地監管銜接不緊。現代產業體系分工細化多元,要求不同層級地方政府及其部門監督管理權責清晰、協調順暢。執法檢查發現,應急管理部門如何“綜合”監管,行業監管之間、行業與綜合監管、行業與屬地監管之間如何協調配合,避免重復監管、監管滯后,是監管工作的主要難題,疊加屬地監管專業力量不足、責任與資源不匹配等因素,監管部門容易陷入履職困境。具體表現在:安全生產法第3條關于“三管三必須”的要求,在領域交叉、行業全鏈條覆蓋等復雜形態下,落實不徹底,“認不清、想不到、管不到”的情況時有發生。有意見反映燃氣安全、電氣焊作業、即時配送等領域的安全監管責任不清晰,重點環保設備設施安全生產監管范圍模糊。房屋安全管理涉及用地、規劃、設計、建設、驗收、改建、經營等多個環節,部門缺乏統籌協調,易造成監管缺位。相關部門在制定配套標準規范過程中,互相通氣配合不夠。安全生產法第10條關于“按照業務相近的原則”確定監督管理部門的規定,各地還在探索適用,部分新興行業領域缺少安全標準、運營規范,容易出現監管盲區。安全生產法第17條規定的“編制安全生產權力和責任清單”落實還不到位,有的地方不標明權力和責任的法律依據,有的權力和責任區分不明確,編制工作不規范。安全生產法第10條、第69條關于加強部門合作、聯合檢查的規定落實不力,各部門之間尚未形成較強的執法合力,聯合執法、事故線索舉報核查、信息共享等工作機制還不健全。有的地方反映,綜合行政執法改革后,縣區行業部門監管與執法相分離,發現的問題必須移交綜合執法部門調查核實后才能下達行政處罰決定,監管工作協同不足。
            2. 基層監管力量和能力不足。一是各地監管隊伍人員數量結構普遍呈“倒金字塔型”,加之監管任務重、壓力大、追責嚴,責任與保障不相匹配,“怕管安全”“想方設法不干安全”現象比較普遍,基層有執法資格的人員匱乏、執法力量嚴重不足,“兼職”現象突出。有的地方全省鄉鎮(街道)應急管理機構共有專職人員1199人,兼職人員1706人,編外聘用人員246人。有的地方將安全生產行政執法權下放鄉鎮(街道),存在鄉鎮(街道)承接不住,“放而不管”、“一放了之”的情況。二是專業能力不夠。監管裝備、專業技術人員數量等不能滿足監管需求。礦山安全、?;钒踩O管人員中具有專業背景的不足1/3,與75%的要求有很大差距。有的?。▍^)應急管理系統具備礦山、化工、冶金、安全工程、救災等履行職責所需專業背景的僅145人,占總數的18.26%,具備相關專業技術職稱的則更少?;鶎颖O管部門到生產經營單位開展監督檢查,“不知道查什么”,需要處罰時,不熟悉相應的法律法規和處罰程序,“查到問題不知道怎么辦”大量存在。
            3. 安全隱患排查整治質量不高。安全生產法第62條規定要嚴格檢查容易發生重大生產安全事故的生產經營單位;要分類分級制定安全生產年度監督檢查計劃。實際工作中,有的地方、監管部門除年度監督檢查計劃,還開展各級各類“集中攻堅”、“年終檢查”等工作,抓安全生產工作的力度很大,實際效果有限。監管部門奔波在監管路上,生產經營單位疲于應付,都缺乏發現問題和解決問題的強烈意愿,工作作風漂浮,許多顯而易見的重大隱患常治長存,有的對已經發生事故的教訓無動于衷、不采取針對性措施,甚至把排查整治異化為一個動作,不僅導致屢屢破防,還助長了形式主義。有的地方執法“寬松軟虛”問題突出,只檢查不整治,或以罰代管代改、罰而不管不改,該重罰的不重罰、該關停的不關停,導致違法違規行為司空見慣。
           ?。ㄈ┍O督保障制度效果不彰,影響社會共治深入推進
            1. 行政執法與司法銜接不暢。檢查中,有關方面反映違法案件查處移送手續不規范,案件移送難、執行難;也有意見反映因對法律理解不同,行政部門把本應依據安全生產法做出行政處罰和從業禁止決定的案件,移送司法機關追究刑事責任;刑法規定的緩刑期間禁止令和刑罰執行完畢后的從業禁止措施的適用條件,還存在理解問題;非刑事處罰措施降低生產經營風險隱患、防止犯罪分子再次犯罪的積極功能有待依法落實。
            2. 安全生產責任保險制度不完善。安全生產責任險具有風險評估管控、事故預防和分擔事故賠償責任的功能,安全生產法鼓勵生產經營單位投保,規定高危行業、領域生產經營單位應當投保。檢查發現,有的高風險企業對安全生產責任險的重要性認識不足,投保意愿不強。同時,市場上部分安全生產責任險產品的保險條款、費率等還不夠優化,部分行業領域企業安全生產責任險保費過高,有的保險公司理賠流程繁瑣、理賠效率低下等,也影響了企業參保的積極性。
            3. 社會化服務問題多。社會化服務機構承擔安全生產標準化評審、安全培訓、安全咨詢管理等服務工作,是參與和推進安全生產工作的重要力量,目前存在資質掛靠、具體服務標準不統一、責任邊界不清、給企業做虛假臺賬等問題。2022年應急管理部開展“安全生產培訓走過場專項整治”,檢查培訓機構4171家,發現問題1.1萬項,淘汰清退315家、停業整頓299家、責令整改2445家,占受檢第三方機構的73.34%。
            4. 信息化建設水平不高。企業方面,部分中小企業信息化建設速度緩慢,存在認知不足、投入不足的問題,信息化生產技術與裝備的適應性較差。政府方面,法律規定負有安全生產監督管理職責的部門應當相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用,在實際工作中仍存在各行業領域安全生產監管信息系統各自為戰、信息共享難、技術不兼容、運營維護弱等問題,缺乏數據互聯互通、共建共享的頂層設計和規劃,地方在打通數據壁壘方面存在較大阻礙,容易造成重復建設、資源浪費等情況。
            5. 應急救援能力不強。應急救援體系建設還不夠完備,存在人員流失嚴重、保障制度有待完善、力量布局不均、人才科創能力不強等問題。特別是社會應急力量和基層應急救援力量還處在起步階段。城市建設“重面子、輕里子”,管理整體性、系統性不強,應急救援預案和力量薄弱,運行面臨重大考驗。部分縣區和工業園區應急救援設施設備配置不足、標準不高、品類不全,應急救援隊伍應對突發事故能力有限?;鶎討本仍畔⒒芰Ρ∪?,跨行業、領域、地區的生產安全事故應急救援信息系統建設推進緩慢,未能很好實現互相聯通、信息共享和監測預警。公眾風險防范意識相對淡薄,全社會參與應急救援的局面還沒有完全形成。
            (四)理解適用不統一,減損法律實施效果
          一是部分條款理解適用存在爭議。安全生產法中一些重要條款和法律用語比較原則,適用時容易引發爭議。比如自然人可否視為“生產經營單位”,處罰新就任的生產經營單位主要負責人,如何核定其上一年年收入等。安全生產法第六章“法律責任”明確了行政處罰金額上下限,因缺乏具體裁量標準,對相同或類似的違法違規行為給予行政處罰的尺度不統一。二是整體協同性有待優化。涉及安全生產的多部法律法規相關規定不一致,影響法制統一和實施效果。同一違法行為在安全生產法和其他法律法規中均有罰則,處罰幅度不一致。有的法律法規,如礦山安全法、生產安全事故報告和調查處理條例、安全生產違法行為行政處罰辦法等,未根據安全生產法新的規定作修改,已不適應新的安全生產工作需要。危險化學品全生命周期的安全管理制度還不健全,危險化學品安全法尚未出臺。三是標準制定工作亟需加強。安全生產領域中諸多生產、儲存、使用、經營、運輸等環節,不少標準嚴重過時;不少新行業、新業態的安全標準仍是空白。1998年國務院一些工業主管部門(如化工部、機械工業部等)撤銷后,有的國家標準長期未得到修訂。近年來國務院有關部門按照安全生產法的要求,制定了一大批相關行業領域重大事故隱患的判定標準,但仍有部分行業領域的重大事故隱患標準尚未發布,相關監管執法人員對重大事故隱患判定不嚴謹。
          執法檢查組認為,安全生產工作具有長期性、復雜性、艱巨性,要客觀看待、理性認識。安全生產重在預防,安全意識要挺在前面。從實際情況看,社會公眾安全意識薄弱、安全知識欠缺,領導干部、安全專業人員、一線員工等重點人群對安全生產的認識與現實需要相比還有較大差距,實現依法治安還有很長的路要走。面對風險挑戰和困難,我們要堅定信心、保持耐心,以實干擔當的精神、百折不撓的韌性,持續推動安全生產法貫徹落實,充分發揮法治固根本、穩預期、利長遠的作用,以高水平安全保障高質量發展。

          來源:中國人大網

          報告其余三個部分的內容(全文)

          全國人民代表大會常務委員會:

            安全生產事關人民群眾生命財產安全,事關經濟社會發展全局。安全生產法是安全生產領域的基礎性、綜合性法律。為了推動安全生產法有效實施,推進安全生產治理體系和治理能力現代化,保障經濟社會高質量發展和人民群眾高品質生活,根據2023年度監督工作計劃,全國人大常委會組成安全生產法執法檢查組,對安全生產法實施情況進行檢查,現將有關情況報告如下:

            一、執法檢查組織實施的基本情況

            黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視安全生產工作,就推進安全生產領域改革發展作出一系列重大決策部署,推動全國安全生產形勢穩定向好,習近平總書記就加強安全生產工作作出一系列重要指示批示,深刻闡明了做好安全生產工作的重大理念、原則和方法、路徑,為做好新時代安全生產工作提供了根本遵循和科學指引。黨的二十大報告明確提出:推進安全生產風險專項整治,加強重點行業、重點領域安全監管。執法檢查是全國人大常委會行使監督權的重要形式,開展安全生產法執法檢查是貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央決策部署的重要舉措,是充分發揮人大職能作用,促進用法治思維和法治方式解決安全生產問題的具體措施。

            全國人大常委會高度重視這次執法檢查,趙樂際委員長審定批準檢查工作方案,王東明、彭清華副委員長和我擔任檢查組組長,社會建設委員會主任委員楊振武任副組長。7月24日,檢查組召開第一次全體會議,深入學習習近平總書記關于安全生產工作重要指示批示,聽取應急管理部、工業和信息化部、公安部、住房城鄉建設部、交通運輸部、文化和旅游部、市場監管總局等7家單位匯報,自然資源部、生態環境部、水利部、農業農村部、國家能源局、國家礦山安監局、國家消防救援局等7家單位進行了書面匯報。隨后至9月,檢查組分3個小組,赴山西、內蒙古、吉林、福建、河南、甘肅等6?。▍^)開展實地檢查。委托北京、黑龍江、上海、江蘇、江西、湖南、四川、寧夏等8?。▍^、市)人大常委會對本行政區域內安全生產法貫徹實施情況進行檢查。本次執法檢查緊扣法律規定,聚焦重點領域,堅持問題導向,注重監督實效,達到預期目標。

            一是聚焦重點行業重點領域,確定執法檢查重點。緊扣法律規定,將生產經營單位主體責任、政府部門監督管理責任、應急救援能力建設、違法行為查處及事故調查處理、推進社會共治等法律規定的執行情況作為本次執法檢查的重點,聚焦礦山、危險化學品、交通運輸等重點行業以及與群眾日常生活密切相關的燃氣等重點領域的安全生產問題。

            二是踐行全過程人民民主,充分發揮人大代表作用。檢查組深入開發區、工業園區,深入企業、工地,了解基層情況,聽取群眾聲音,共實地檢查生產經營單位65家,隨機抽查地方夜市一條街,30家餐飲店、加油站、加氣站等。邀請具有相關專業背景的全國人大代表參加執法檢查;鼓勵地方人大依托人大代表聯絡站(點)、基層立法聯系點廣泛收集民情民意。湖南各級人大共邀請37852名五級人大代表參加四級人大組織的執法檢查,動員14.5萬名五級人大代表收集民情民意、問題線索。寧夏充分依托21家基層立法聯系點,2344個代表聯絡站(點),收集意見建議789條,充分發揮各級人大代表安全生產法律宣傳員、監督員、聯絡員作用。

            三是上下聯動,形成監督工作“一盤棋”。執法檢查組實地檢查6個?。▍^),委托8個?。▍^、市)同步開展檢查;全國人大社會建設委員會到3個?。ㄊ校╅_展前期調研;召開7個?。▍^、市)人大社會建設委員會參加的執法檢查調研座談會,了解法律實施情況;帶動8個?。▍^)人大常委會自行開展安全生產法監督工作,實際執法檢查效果覆蓋31個?。▍^、市)。多個受委托檢查?。▍^、市)實現本行政區檢查全覆蓋,有的檢查范圍達到所有鄉鎮、街道。實地檢查?。▍^)和受委托檢查?。▍^、市)共發現問題隱患19000多個,并形成問題清單,交當地政府或監管部門督促整改。

            四是創新方式方法,提供專業保障。一是采取明查與暗訪相結合,數據分析和案例分析相結合,開會座談和個別訪談相結合,了解真實情況,增強監督實效。二是委托中央黨校(國家行政學院)應急管理培訓中心、中國礦業大學文法學院2個專家團隊,從法律實施效果整體評價、安全生產法規定的有關制度落實和完善安全生產法制體系等不同角度開展第三方評估,形成評估報告。三是委托應急管理部信息研究院、應急管理報社,分別面向執法人員、從業人員、社會公眾開展問卷調查,共收回28081份有效樣本,形成調查問卷分析報告,為客觀評價法律實施效果,全面了解法律實施情況提供有力支持。

            二、安全生產法實施取得積極成效

            從執法檢查情況看,國務院安全生產委員會制定部署安全生產“十五條措施”;地方各級政府以貫徹落實新修改的安全生產法為抓手,嚴格落實黨政領導干部安全生產責任制,常態化抓好安全生產工作,安全生產法總體得到有效實施,法律規定的主要安全生產制度逐步建立、完善,相關主體的安全生產責任更加強化,全社會安全生產意識日益增強,防止和減少生產安全事故的目標基本實現。

            一是安全生產形勢總體穩定向好。近五年(2018—2022年)全國生產安全事故總量和死亡人數比之前五年分別下降80.8%、51.4%,年均重特大事故起數從37.6起減少到16.2起,下降56.9%。其中2022年生產安全事故總量和死亡人數同比分別下降24.1%、20.3%。國務院安全生產委員會統一部署開展“安全生產專項整治三年行動(2020—2022)”、“重大事故隱患專項排查整治2023行動”等專項整治,防范化解一批群眾關切的重點行業、重點領域、重點地區突出風險隱患問題。礦山領域深化礦山治本攻堅、重點流域區域尾礦庫治理、“錳三角”專項整治,累計整治問題隱患90余萬條,全國淘汰退出煤礦900余處、非煤礦山8604座,閉庫銷號尾礦庫1066座;?;I域完成1143家危險化學品生產企業搬遷改造,推動進園入園、產業集聚集約,降低安全風險;城鎮燃氣領域實施城市燃氣管道老化更新改造,2022年開工項目2.11萬個,完成投資1378億元;道路運輸領域2022年改造農村危橋10589座,完成農村公路安全生命防護工程13.5萬公里;道路交通事故預防“減量控大”工作持續開展,2022年完成6642處農村隱患路口路段治理、108條惡劣天氣高影響路段優化提升。深化“大噸小標”車輛治理,推動回收整改5037輛隱患車輛。查處貨車違法超限行為683.6萬起,高速公路平均超限超載率下降至0.01%。問卷調查顯示,有72.76%的生產經營單位從業人員、60.05%的執法人員、59.36%的社會公眾認為法律修改實施后其所在地區(單位)的生產安全事故總量明顯減少,人民群眾安全感明顯提升。

            二是安全生產法配套規范體系更加健全。以新修改的安全生產法為依據,有關方面持續推進安全生產法配套規范體系建設。如最高人民法院、最高人民檢察院發布《關于辦理危害生產安全刑事案件適用法律若干問題的解釋(二)》;應急管理部統籌開展安全生產法配套部門規章制定修改工作,截至11月底,各行業領域發布48個重大事故隱患判定標準。各地因地制宜開展地方法規、規章、政策標準制定修改工作,內蒙古、黑龍江、江蘇、四川等20個?。▍^、市)及時修改地方安全生產條例。上海制定修改危險化學品、消防、建筑施工、燃氣、軌道交通、特種設備等領域11部政府規章、64部規范性文件,出臺140余項制度措施;河南修改《安全生產風險管控與隱患治理辦法》,吉林制定《關于進一步加強安全生產風險分級管控和隱患排查治理體系建設工作的指導意見》《安全生產雙重預防機制建設地方標準》,完善風險分級管控與隱患排查治理等制度措施;江西出臺《生產經營單位落實一線從業人員安全生產責任的指導意見》,加強勞務派遣和靈活用工人員安全管理。

            三是安全生產監管水平顯著提高。各地區各部門認真貫徹實施安全生產法,嚴格規范監管執法,加強監管執法能力建設,不斷提高依法治安水平。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化應急管理綜合行政執法改革的意見》后,31個?。▍^、市)和新疆生產建設兵團印發配套改革實施意見,認真落實有關改革要求。北京及時調整裁量基準、行政檢查單、行政違法行為分類目錄等,公示行政執法有關信息;山西對重點行業領域生產經營單位根據發生事故風險程度進行分類、根據經濟屬性和生產規模等進行分級,實行差異化管理;甘肅推進安全生產分級分類執法機制,合理劃分執法管轄權限;福建構建立法、執法、評估“三位一體”跨部門執法模式,建立“直接監管部門掛鉤+綜合監管部門聯系+行業領域專家參與”機制。持續加強監管力量建設,27個省級應急管理部門完成執法機構設置。推動建立應急管理綜合行政執法技術檢查員和社會監督員制度,截至2023年10月底,各級應急管理部門共聘用專(兼)職技術檢查員和社會監督員4942人,有效應對執法人員“人少質弱”問題。以信息化助推監管執法精準化,推行執法全過程“上線入網”,持續推動強化執法裝備配備,應急管理系統32個省級單位全部使用“互聯網+執法”系統。大力推進行政執法和刑事司法銜接,強化警示震懾作用。2022年1月至2023年5月,各級法院共審結一審危害生產安全刑事案件4372件,生效裁判人數6903人;各級檢察機關辦理安全生產行政公益訴訟29844件,提起相關民事公益訴訟45件。最高人民檢察院制發安全生產溯源治理“八號檢察建議”,有力促進相關職能

           
           
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